Dr. Fulvio Gutiérrez
El principal argumento del entonces Presidente Tabaré Vázquez, en el año 2009, cuando envió al Parlamento un proyecto de ley creando los Municipios como “tercer Nivel de Gobierno y Administración”, fue que, con ello se creaba un organismo descentralizado. No era cierto. Bastó leer con cierto detenimiento el articulado de proyecto, que luego fue la Ley No. 18.567, para darse cuenta que el argumento de la descentralización era una burda mentira. Es más, el Poder Ejecutivo se vio obligado a remitir luego, una serie de proyectos de ley para intentar corregir los errores cometidos en la primera ley, aunque en verdad, en nada corrigieron aquel error de principio. Por otra parte, si se analizan las leyes No. 19.272, y No. 19.355, (la última es Ley de Presupuesto Nacional 2015-2019),que hoy por hoy regulan a los Municipios, fácil es darse cuenta que su naturaleza jurídica, sigue tan centralizada al Intendente, como en el 2009.
La prueba contundente de la centralización de los Municipios al Intendente respectivo, surge de los siguientes artículos que paso a señalar:
-a)Art. 7 Nral 4. Los acuerdos entre los Municipios, deben contar con la autorización del Intendente.
-b)Art. 13, Nal. 18. Los Municipios deben rendir cuentas ante el Gobierno Departamental. No se aclara ante qué órgano, pero de acuerdo a una interpretación lógica, corresponde afirmar que esa rendición de cuenta se debe hacer ante el Intendente, que es quien proporciona el dinero.
-c)Los actos administrativos generales y particulares de los Municipios, pueden ser impugnados con los recursos de reposición, y conjuntamente y subsidiariamente con el de apelación, ante el Intendente (art 17), lo que reafirma su dependencia administrativa de éste.
-d)La facultad de iniciativa prevista en el art. 13 Nral. 2º., en verdad no es tal. Los Municipios no elaboran proyectos, sino anteproyectos de decretos y resoluciones, los cuales deben ser propuestos al Intendente, quien considerará si, por su iniciativa, lo presenta o no en la Junta Departamental.
-e)Si entendemos que el sueldo del Alcalde debe ser incluido en el Presupuesto del Gobierno Departamental, la iniciativa obviamente va a ser del Intendente, y por lo tanto, será este quien determine si el cargo de Alcalde será remunerado o no.
-f)No se prevé que tengan legitimación propia “ad procesum”, para actuar en juicio, por lo cual no lo puede hacer, salvo delegación expresa del Intendente (art. 12 Nral. 9).
-g)No pueden designar funcionarios, pues esa es una facultad constitucional expresa del Intendente.
-h)No hay previsión alguna en cuanto a la eventual facultad de elaborar, o por lo menos proponer o sugerir alguna normativa en materia presupuestal, por lo cual, dependerán de las previsiones que el Intendente disponga en el Presupuesto Departamental.
-i)No tienen personería jurídica, por lo cual, si alguien decidiera donar algo a Municipio, la donación deberá ser hecha al Gobierno Departamental, pero indicando expresamente, que es para el Municipio que se individualice en la donación (donación modal).
-j)En la ley No. 19.355, Presupuesto Nacional 2005-2009, art. 683, se cercenó aún más la pretendida descentralización, pues se facultó al Gobierno Departamental a establecer límites a la calidad de ordenador de gastos de los Municipios, aumentando entonces la dependenciafinanciera que tienen los Municipios del Intendente.
Pero, si por esto fuera poco para argumentar la dependencia de los Municipios con referencia a los Intendentes, vayamos al aspecto presupuestal y tributario de los Municipios. La ley establece como fuentes de los Municipios:
-a)Las asignaciones presupuestales que los Gobiernos Departamentales establezcan en los presupuestos correspondientes a los Municipios. Es decir, el dinero que es otorgue el Intendente.
-b)Con los recursos que le asignen en el Presupuesto Nacional, en el Fondo de Incentivos para la Gestión de los Municipios, con destino a los Programas Presupuestales Municipales. Es decir, el dinero que les otorgue el Poder Ejecutivo Nacional.
-c) Con las donaciones o legados que se realicen a los Municipios. Es decir, los Municipios no tienen recursos propios. Nuestro legislador ignoró el Derecho Comparado, pero sobre todo no tuvo en cuenta un antecedente de nuestro derecho interno, que está previsto en el art. 60, inc. 3º de la Ley N. 9.515 (Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales). Allí se había creado una forma de financiación de las Juntas Locales Autónomas (autoridad local de la época), con recursos propios. La disposición pone a cargo de los Intendentes, la facultad de “destinar el 70% de las rentas que se produzcan dentro de la jurisdicción de las Juntas Locales Autónomas para los servicios y necesidades de las localidades en que ellas actúan”. Este viejo artículo, tiene que ser un antecedente a considerar, si se lo actualiza para las realidades municipales actuales. Algunos Gobiernos Departamentales, ya lo han hecho. Treinta y Tres, por Decreto No. 9/2010 en su art. 51; Cerro Largo, por Decreto No 4/2010, en su art. 35; y Lavalleja, por Decreto No. 2952, Presupuesto Departamental 2011-2015, en su art. 67, con referencia al impuesto de Contribución Inmobiliaria de inmuebles ubicados en los municipios, o impuesto de Patente de Rodados de vehículos empadronados en los municipios, y demás impuestos y tasas que se indican expresamente.
Entiendo que iniciativas como éstas, no pueden quedar sometidas a la voluntad de cada Gobierno Departamental, sino que deben ser incluidas en una ley que comprenda a todos los municipios. Esto, si realmente es lo que se quiere. El gobierno que asume el próximo 1º de marzo, tiene la palabra.
